La confrontación política ha sido la pauta de la política de Estados Unidos durante la mayor parte de los últimos treinta años desde el final de la Guerra Fría. Las hostilidades culminaron con la presidencia de Donald Trump y su desenlace, pero ya se habían agravado durante las presidencias de Bill Clinton, George W. Bush y Barack Obama y, en contra de algunas predicciones, continúan durante la de Joe Biden.
Este libro se basa en la hipótesis de que los conflictos políticos continuados y la creciente polarización en Estados Unidos se derivan sobre todo del desencaje entre el tamaño y la diversidad del país y el sistema constitucional y político, que está basado en la separación de poderes entre un Congreso legislativo y un presidente ejecutivo con solo dos partidos políticos. La obsesión con la personalidad de los presidentes y la permanente búsqueda de salvadores de la patria oscurece la importancia de los factores estructurales y las reglas del juego que determinan en gran parte el comportamiento político.
No hay duda de que las desigualdades económicas, raciales y territoriales predisponen a la confrontación. Sin embargo, las diferencias sociales y culturales solo se convierten en conflicto político si los actores políticos las activan. La principal explicación de tanta hostilidad y tantos choques como los que han impregnado la mayor parte de la historia del país reside en la esfera política. Los políticos tienen motivaciones diversas, pero se mueven por las restricciones y los incentivos creados por las instituciones políticas, las cuales, con la actual configuración, favorecen la competición polarizada. Así, el proceso político genera animosidad entre los ciudadanos, la cual aumenta la escala y la profundidad de las disparidades basadas en diferencias sociales y culturales. Estas, a su vez, se convierten en plataformas agigantadas para los antagonismos de los políticos.
Mi interpretación es, pues, que el factor más importante de una gobernanza efectiva es el diseño institucional. No debemos esperar que las instituciones políticas eliminen la diversidad o las diferencias de intereses; más bien deberían encauzarlas mediante normas legales y compromisos aceptables capaces de evitar una confrontación grave. Unas instituciones democráticas bien diseñadas deberían ser capaces de tomar decisiones colectivas vinculantes apoyadas por la mayoría de los votantes, proveer bienes públicos eficientes y equitativos, favorecer los acuerdos consensuados y evitar graves enfrentamientos.
El problema es que la separación institucional de poderes con solo dos partidos, como en Estados Unidos, a menudo fomenta lo contrario: promueve y exacerba el antagonismo y produce un conflicto sostenido. La mayoría de las veces, un partido se hace con la Presidencia y el otro, con al menos una de las cámaras del Congreso; se atrincheran en estas instituciones separadas y se bloquean mutuamente. Con dos partidos disciplinados, los controles mutuos entre instituciones tienden a provocar agravios y polarización.
El diseño estadounidense fue el resultado de un malentendido y un error de cálculo. Cuando los autores de la Constitución en Filadelfia a finales del siglo XVIII miraron a Gran Bretaña en busca de inspiración, entendieron mal su sistema político, que había dejado de funcionar con una separación de poderes entre un rey ejecutivo y un Parlamento legislativo. Los poderes ya habían empezado a fundirse en un régimen parlamentario, en el que el Parlamento confirmaba al primer ministro ejecutivo y a su Gabinete, como lo ha continuado haciendo hasta hoy.
Además, los constituyentes americanos calcularon mal que los partidos políticos, a los que despreciaban como «facciones» corruptas, no operarían a escala nacional en un país tan grande y diverso. Sin embargo, tras los años fundacionales con presidentes que habían firmado la independencia o la Constitución, surgieron candidaturas rivales y partidos de ámbito nacional. La elección de presidentes partidistas se convirtió en una importante fuente de confrontación política.
Con hostilidad partidista generalizada, los checks and balances entre la Cámara, el Senado y la Presidencia impiden, de hecho, un gobierno eficaz. Los controles mutuos entre instituciones no promueven consensos y equilibrios como se esperaba. En la práctica, el sistema produce presidentes elegidos por una minoría del voto popular, una política de confrontación, parálisis legislativa, recurrentes cierres del Gobierno e impugnaciones presidenciales cada vez más frecuentes.
Estados Unidos es el único país que usa las dos fórmulas electorales más restrictivas: por un lado, elecciones presidenciales ejecutivas separadas; por otro lado, elecciones legislativas en distritos con un solo escaño por la regla de la mayoría relativa o pluralidad, que solo permiten dos partidos viables. Este sistema constitucional ni siquiera se estableció en los países que Estados Unidos liberó al final de la Segunda Guerra Mundial: Alemania, Francia, Italia, Japón. Hoy en día, ninguna otra gran democracia usa esa combinación de diseño electoral.
En un gran país de tamaño imperial como Estados Unidos, la política pública más importante es la política exterior. La cohesión interna y la unidad nacional, por lo general difíciles de alcanzar en un país tan grande y diverso, aumentan frente a una amenaza existencial extranjera, como ocurrió durante la Segunda Guerra Mundial y la posterior Guerra Fría con la Unión Soviética. En esas situaciones, la paz interna se puede lograr centrándose en la política exterior, relegando la diversidad territorial y evitando las cuestiones potencialmente divisorias, lo cual permite que la vida política gire en torno a una agenda estrecha y consensuada. A la inversa, una relativa paz exterior, como en los últimos treinta años, tiende a ir acompañada de conflictos internos, ya que favorece el surgimiento de rivalidades políticas y territoriales que a menudo las instituciones existentes no pueden resolver con éxito y de forma duradera.
Una mejor gobernanza requeriría un gobierno federal menos conflictivo. Una división más clara de responsabilidades entre una Presidencia responsable centrada en asuntos exteriores y un Congreso centrado en asuntos internos compartidos con los estados y las ciudades podría lograr una relación de poderes más equilibrada. Solo con un giro institucional que evitara el bloqueo y promoviera la cooperación, el sistema podría funcionar como el modelo clásico y fundacional de una federación democrática.
Sin embargo, siempre puede existir la tentación de identificar un nuevo enemigo exterior y lanzar una nueva Guerra Fría, ya sea con Rusia o con China o con las dos a la vez. La invocación de una nueva amenaza existencial extranjera podría servir de distracción para dejar de lado las cuestiones de política interior que causan división y en las que, de otro modo, el restrictivo y paralizante sistema político tiende a fracasar.
Cuando a finales del siglo XVIII se convocó en Filadelfia una Convención de delegados de estados recién independizados, el éxito de un experimento con la democracia en un país tan grande y diverso como Estados Unidos era poco probable. Sin embargo, los delegados reconocieron que los ciudadanos no aceptarían un nuevo ejército permanente y nuevos impuestos federales sin representación. El componente democrático del Gobierno se plasmaría en la Cámara de Representantes.
Para contener sus peligros, la Cámara estaría sujeta a una serie de «filtros» y «controles» con el fin de evitar que prevaleciera sobre los otros componentes: el Senado, basado en los estados, y el sobredimensionado presidente, con poderes de guerra y veto sobre la legislación. Los redactores de la Constitución estadounidense pensaron erróneamente que estaban reproduciendo los principios básicos de la Constitución británica con una separación de poderes entre el rey ejecutivo, la aristocrática Cámara de los Lores y la democrática Cámara de los Comunes. La separación de poderes y sus controles institucionales eran un tapón, destinado a domesticar y atemperar la democracia.
La paradoja es que los constituyentes querían un gobierno nacional firme, pero, al mismo tiempo, lo querían con un alto grado de separación de poderes y muchos controles que incluso pudieran paralizarlo. En realidad, su prioridad era construir una defensa nacional frente a los enemigos extranjeros. Los Estados Unidos de América seguirían siendo un «imperio» durante mucho tiempo, a pesar de la Constitución federal, ya que el centro del sistema político e institucional sería la expansión territorial, las fronteras y los asuntos exteriores. Mientras tanto, las instituciones separadas bloquearían la gestión de muchos asuntos internos.[1]
En 1787, los delegados de doce de trece recientes estados libres e independientes de América del Norte comenzaron a reunirse en Filadelfia para discutir los defectos de su Confederación, que estaba prácticamente paralizada. Los delegados consideraron la posibilidad de establecer un «gobierno nacional firme» capaz de resolver los conflictos comerciales y de otro tipo entre estados y de defenderse de los británicos, que seguían controlando ocho colonias vecinas, así como de otras amenazas extranjeras.
Para diseñar ese gobierno firme se fijaron dos objetivos: sustituir la monarquía e impedir la democracia. Entendían que la monarquía, como en su antigua metrópoli colonial, Gran Bretaña, significaba el gobierno de uno solo, lo que implicaba tiranía. La democracia, por el contrario, significaba el gobierno de muchos, lo que la mayoría de los delegados temían que condujera a la anarquía.
El estado de la cuestión era que la democracia solo podía funcionar en países pequeños. En aquella época, la democracia se asociaba a ciudades o pequeñas comunidades como la república de Venecia, los cantones suizos o las provincias holandesas, así como varias de las colonias británicas de Norteamérica que habían declarado su independencia. Tanto en Inglaterra como en Europa se pensaba que un experimento con la democracia en un país grande y diverso como Estados Unidos tendría pocas posibilidades de éxito. Alexander Hamilton, delegado de Nueva York y futuro secretario del Tesoro, resumió: «La verdadera libertad no se encuentra ni en el despotismo ni en los extremos de la democracia, sino en los gobiernos moderados».
Los delegados de Filadelfia concebían mayoritariamente la democracia como lo que hoy en día se llamaría «democracia directa», un sistema en el que el pueblo se reúne en asamblea y toma decisiones por votación o aclamación antes de seleccionar a los delegados para aplicarlas. Los constituyentes más ilustrados conocían el pensamiento de algunos filósofos clásicos. Sabían que, según Aristóteles, «una comunidad muy poblada rara vez puede ser bien gobernada, si es que llega a serlo; todas las comunidades que tienen reputación de buen gobierno tienen un límite de población». El francés Charles-Louis de Secondat, barón de La Brède y de Montesquieu, que se convertiría en uno de los favoritos de los constituyentes de Estados Unidos, sostenía que «lo natural es que una república tenga solo un pequeño territorio. De lo contrario, no puede subsistir por mucho tiempo». Como razonaba, «en una república pequeña el bien público se siente más fuertemente, se conoce mejor y está más cerca de cada ciudadano». El ginebrino Jean-Jacques Rousseau coincidía: «Cuanto más grande es el país, menos libertad hay».
Uno de los líderes de la Convención fue James Madison, el delegado de Virginia que había impulsado la convocatoria de la reunión y futuro presidente. Desde el principio manifestó sus temores sobre cómo funcionaría la democracia en una gran unión. Madison advirtió contra «la asombrosa violencia y turbulencia del espíritu democrático», y afirmó que «las comunidades democráticas pueden ser inestables y ser llevadas a la acción por el impulso del momento». Más tarde, en la campaña para ratificar la Constitución en Nueva York, sostendría que, en el pasado, las democracias «han sido siempre espectáculos de turbulencia y contención [...] y tan breves en su vida como violentas en su muerte».
Alexander Hamilton alegaría que «el celo por los derechos del pueblo ha sido un camino mucho más seguro para la introducción del despotismo que el celo por la firmeza y la eficiencia del gobierno». En su opinión, las democracias son manipuladas por personas que «comienzan como demagogos y terminan siendo tiranos».
Gouverneur Morris fue un influyente delegado de Pensilvania al que se atribuye el mérito de ser el principal redactor del texto final de la Constitución. También advirtió contra «la turbulencia, la precipitación, el carácter cambiante y el exceso» de las asambleas democráticas. Otros delegados de la Convención se refirieron a «la furia» y «la locura» de la democracia. Uno confesó: «Es la anarquía, o más bien peor que la anarquía es una democracia pura lo que temo». Otro se limitó a decir: «La democracia, el peor de los males políticos».
Thomas Jefferson, que sería el tercer presidente, no estaba en la Convención. En privado, preguntó sobre ese temor, que consideraba basado en exageraciones sobre el peligro de la anarquía. «¿Dónde existe esa anarquía? ––ironizó––. ¿Dónde ha existido alguna vez, excepto en el único caso de Massachusetts?» (refiriéndose a una reciente revuelta de agricultores que pedían aplazar el pago de impuestos y deudas). En una carta a Madison, llegó a escribir: «Un poco de rebelión de vez en cuando es algo bueno... Evita la degeneración del gobierno y alimenta una atención general a los asuntos públicos».
A pesar de estos temores, la Convención reconoció que la introducción de un ejército permanente en tiempos de paz y de impuestos federales solo sería aceptada por el público a cambio del derecho al voto. Al igual que en las colonias anteriores, en los nuevos e independientes Estados Unidos el pueblo no aceptaría impuestos sin representación. «Ningún gobierno podría subsistir mucho tiempo sin la confianza del pueblo», advirtió James Wilson, un delegado de Pensilvania. Una asamblea democrática de representantes elegidos por el pueblo, «si queremos preservar la paz y la verdadera libertad, debe convertirse necesariamente en un componente del gobierno nacional», reconoció George Mason, un delegado de Virginia que no firmaría la Constitución.
El componente democrático del gobierno se plasmaría en la Cámara de Representantes. Entonces, los delegados respondieron a sus peligros diseñando una serie de «filtros» y «controles», como los denominó Madison, para evitar que la Cámara democrática prevaleciera sobre los otros componentes: el Senado se basaría en los estados y el presidente tendría poderes de guerra y veto sobre la legislación. La separación de poderes y sus controles institucionales eran un tapón, destinado a domesticar y atemperar la democracia. Hamilton insistió en ello en su último artículo, en el que trataba de persuadir a la Convención de su estado, Nueva York, de que ratificara la Constitución. Concluyó la campaña poniendo al pueblo en guardia «contra el peligro de la anarquía, la guerra civil [...] y quizá el despotismo militar de un demagogo victorioso».[1]
La Constitución de Estados Unidos es una de las más antiguas que existen, solo superada por el conjunto de estatutos, costumbres y precedentes que guían las instituciones de Gran Bretaña. También es el más breve de todos los documentos constitucionales del mundo. Ambas características, longevidad y brevedad, están relacionadas. La Constitución de Estados Unidos ha durado tanto no porque haya sido escrita bajo guía divina, como han afirmado algunos panegiristas, sino principalmente porque es muy breve. Precisamente porque el documento resultante de la Convención de Filadelfia dejó muchas cuestiones sin resolver, a veces con una redacción ambigua, ha quedado abierto a la interpretación, enmienda y adaptación, incluida su democratización, sin necesidad de sustituir todo el texto.[*]
No obstante, lograr un producto tan breve e interpretable no fue una tarea fácil. Los participantes en la Convención de 1787 eran delegados de sus estados, negociaron en nombre de sus intereses estatales y acordaron tomar decisiones con votos iguales para todos los estados, independientemente del tamaño de su población o su área o de su desarrollo material. Los negociadores se vieron limitados por las amenazas implícitas, y a veces explícitas, de algunos estados de no adherirse a la Unión o incluso de buscar otros aliados internacionales. Se esforzaron por llegar a una conclusión en un plazo breve.
De los setenta y cuatro delegados elegidos por los estados, solo cincuenta y cinco asistieron a algunas sesiones y treinta y nueve firmaron el documento final. Viajar a Filadelfia, por ejemplo, desde una plantación en Georgia o la ciudad de Boston podía llevar varios días a caballo, en carruaje o en barco. No había dietas por gastos.
La mayoría de los delegados eran abogados; muchos eran ricos terratenientes, propietarios de bonos estatales u hombres de negocios; algunos eran muy educados y leídos, dados los limitados medios disponibles. La mayoría tenía menos de cuarenta años. Treinta de ellos habían luchado en la Guerra de la Independencia. Casi la mitad poseía esclavos (veinticinco de los cincuenta y cinco delegados y diecisiete de los treinta y nueve firmantes).
Las sesiones en la Sala de la Asamblea de la Cámara de Representantes de Pensilvania duraron menos de cuatro meses. Se celebraron a puerta cerrada y en estricto secreto. No se permitió la presencia de espectadores ni periodistas. Las ventanas permanecieron cerradas y cubiertas con pesadas cortinas, mientras guardias armados rodeaban el edificio. Los delegados prometieron un voto de silencio durante cincuenta años. Las actas y las extensas notas sobre los debates de la Convención tomadas por James Madison no se publicaron hasta 1840, cuando él y todos los demás delegados habían muerto. Los títulos de las recopilaciones publicadas añadieron la palabra «Constitucional» al nombre real de la reunión, aunque los delegados no habían dado un amplio apoyo a tal resultado cuando se convocó la Convención.
«Las maniobras políticas impregnaron todas las decisiones de la Convención», observó el politólogo David Brian Robertson. Los debates giraron en torno a negociaciones y compromisos, más que sobre argumentos acerca de principios o ideales, como ha subrayado el politólogo Jon Elster. Además, «a los delegados les resultaba difícil ponerse de acuerdo en una cosa, porque el acuerdo sobre una parte del gobierno se vería después alterado por los cambios realizados en otra parte», como observó el historiador Gordon S. Wood. Varios delegados, entre ellos los más notorios James Madison, Alexander Hamilton o Gouverneur Morris, cambiaron de opinión sobre algunos temas, se contradijeron o se apresuraron a aceptar una posición a la que antes se habían opuesto, todo con tal de llegar a una conclusión. La redacción final fue intencionadamente breve y, en algunos puntos, vaga para ganarse los votos de ciertos delegados.
Al principio, no estaba nada claro que se fuera a alcanzar un acuerdo. Tal vez la previsión de tener que sobrevivir sin instituciones sólidas la expresó mejor Thomas Jefferson unas semanas antes de la inauguración de la Convención. Escribió a un amigo: «Si se me dejara decidir si debemos tener un gobierno sin periódicos o periódicos sin gobierno, no dudaría un instante en preferir lo segundo». No era una perspectiva improbable en aquel momento.
Bajo la amenaza existencial del ejército británico aún en Norteamérica, la mayoría de las dudas, contradicciones y la pura defensa de los intereses particulares no traspasaron las puertas y ventanas de la asamblea. La mayor parte del palabreo y muchas discusiones significativas de la Convención no se reflejan en la colección más popular y de fácil acceso titulada El federalista, una serie de artículos periodísticos firmados con seudónimo por Hamilton, Madison y John Jay que se utilizaron como propaganda de campaña para la ratificación en Nueva York, uno de los trece estados implicados. Negociar, regatear y efectuar trueques en secreto en un cónclave cerrado es muy diferente a hacer campaña en público, donde los políticos suelen defender lo que no creen, especialmente si están protegidos por un seudónimo.
La Constitución, tal y como fue aprobada, no es más que un pequeño manual de procedimientos operativos. Se centra en las normas y los poderes del Congreso, la Presidencia y la Judicatura; difiere al Congreso la regulación de los poderes de los estados; admite la responsabilidad de la Unión por todas las deudas contraídas con anterioridad (incluidos los bonos estatales), y establece un procedimiento para aprobar enmiendas.
La Constitución de Estados Unidos no estableció los límites territoriales del país. No proclamó ninguna lengua oficial o nacional, ni diseñó una moneda, una bandera o un himno nacional. Ni siquiera incluye palabras como «democracia», «soberanía», «federación», «esclavitud», «separación de poderes», «controles y equilibrios» o «partidos políticos». Muchas cuestiones no se resolvieron y quedaron como objeto de controversia en los años siguientes.
Inicialmente, al menos nueve de los trece estados debían ratificar la Constitución. A la mayoría de ellos se les convenció de unirse solo con la promesa, a la que se resistía Madison, de aprobar un conjunto de enmiendas más sustantivas que protegían derechos como la libertad de expresión, de religión y de prensa, el habeas corpus y los juicios con jurado. El decimotercer estado que ratificó la Constitución, Rhode Island, lo hizo más de un año después de que se celebraran las primeras elecciones presidenciales y al Congreso y de que ya hubiera un nuevo Gobierno.
Madison dijo que la Convención no habría aprobado ninguna constitución si los debates hubieran sido públicos. A algunos analistas también les gusta decir que si la Convención de Filadelfia se hubiera organizado con la separación de poderes y los controles mutuos que los constituyentes establecieron en la Constitución, Estados Unidos no existiría. Como ocurre a menudo con la legislación ordinaria en el Congreso, es probable que los delegados de Filadelfia no hubieran logrado un compromiso consensuado. El hecho de que fueran capaces de producir un documento tan duradero, en contraste con los pobres resultados habituales de la política actual, puede ayudar a explicar por qué el resultado de la Convención es, a pesar de sus límites, tan admirado y venerado hoy en día.[2]