En este mundo sólo hay dos cosas seguras, la muerte y pagar impuestos.[1]
BENJAMIN FRANKLIN, Padre Fundador de
Estados Unidos e inventor del pararrayos
El mundo ha cambiado más en los últimos tres años que en las dos últimas décadas. Por una parte, hemos sufrido, durante más de dos años, una profunda crisis causada por la pandemia. Poco después, el ejército ruso invadía Ucrania, iniciando la primera guerra en Europa en mucho tiempo. Las consecuencias políticas, económicas y sociales del conflicto bélico han alcanzado al mundo entero y especialmente a Europa. Son tiempos de incertidumbre en los que hemos visto demasiadas muertes, y estamos inmersos en una nueva y prolongada crisis económica cuando todavía no habíamos superado las secuelas de la anterior.
Todo ha sucedido a tal velocidad que cualquier ciudadano apenas entiende nada, pero tenemos bastante claro que han sido tres los factores fundamentales para contrarrestar los graves efectos de la pandemia: las reglas de higiene, la sanidad y los avances científicos. En todas ellas la financiación es imprescindible, y sin el pago de impuestos simplemente no existirían los recursos económicos necesarios para sostener esta lucha. Aún menos se puede dudar de que mantener una guerra cuesta vidas y también dinero, que fundamentalmente pone el contribuyente, es decir, que se exige mediante impuestos. En el caso de Ucrania, con una economía arrasada, si ha podido continuar su lucha por la independencia, la libertad y la democracia ha sido porque se le han facilitado armas que han pagado los contribuyentes europeos y estadounidenses. Por suerte, la máxima de Benjamin Franklin se ha cumplido en su totalidad.
Por otra parte, en España la sanidad la hemos pagado sobre todo con impuestos. En casi todo el mundo, los servicios sanitarios se han pagado con impuestos. Efectivamente, hay servicios sanitarios que se ofrecen en el mercado, y que por consiguiente tienen un precio. Sin embargo, cuando nos enfrentamos a una pandemia, que por definición es contagiosa, hay que atender a todos los enfermos, puedan pagarlo o no. Algo similar se puede decir de la innovación científica, los tratamientos y las vacunas. El coste fundamental de tratamientos y vacunas es una enorme inversión inicial. El coste individual de producción en el caso de la fabricación masiva de medicamentos o vacunas es muy pequeño. Eso hace necesario, o por lo menos muy conveniente, financiar buena parte de los nuevos tratamientos y vacunas mediante impuestos. Pero, sobre todo, si hay que vacunar al 85 por ciento de la población o más, tenemos que hacerlo tanto si un individuo quiere y puede pagarlo como si no.
Por otra parte, los virus mutan, y el coronavirus causante de la pandemia de la COVID-19 no es una excepción, precisamente. Esto es algo que ya preveía la teoría de la evolución, y es que la evolución ocurre por mutación. Por esa razón, tenemos variantes que son probablemente más letales que la cepa original, y sin duda alguna más contagiosas. Si el coronavirus sigue circulando entre cientos de millones de personas, es probable que alguna variante sea resistente a las vacunas. Por esa razón, hasta que un porcentaje significativo de la población mundial esté vacunada no estaremos seguros. Y la realidad es tozuda: esta gran coordinación global sólo será posible con los recursos fruto del pago de impuestos, tanto en la investigación como en la distribución y el pago del personal que pone los pinchazos.
Frente a la certeza de que los impuestos pueden ser odiosos, pero necesarios, en estos días resurge el populismo fiscal en sus dos variantes fundamentales. La primera es que, para recuperar la economía, hacer una transición ecológica hacia un planeta más limpio y seguro o reducir sustancialmente las desigualdades, lo único que hace falta es subir los impuestos, y, por supuesto, este aumento no tendría ningún coste económico. La segunda variante considera, literalmente, que «todo impuesto es un robo», que no existe «justificación filosófica» para los impuestos y que, sobre todo, a la economía le iría mejor bajando impuestos, ahora y siempre, por los siglos de los siglos.
Todas estas cuestiones merecen un análisis en profundidad porque falta conocimiento de lo que realmente son los impuestos y de sus consecuencias. Existe una creencia bastante extendida de que en España se pagan unos impuestos demasiado elevados, sobre todo si los comparamos con nuestros vecinos europeos. Este es el punto de partida del populismo fiscal de derechas; se pueden rebajar de forma drástica los impuestos, y así recaudaríamos incluso más. Aquí conviene no cerrar los ojos ante la realidad, y esta es que los impuestos indirectos en España están entre los más bajos de Europa. Pensemos tan sólo que el precio del combustible es menor aquí que en todos nuestros vecinos europeos.[2]Esto se debe a que los denominados «impuestos especiales sobre el alcohol, el tabaco y los carburantes» son los más reducidos de Europa.
Eso sí, el IRPF no es precisamente reducido, sino que está entre los de mayor progresividad de Europa. Esto quiere decir que los contribuyentes de rentas medias y medias altas declaradas pagan más en España que en otros países. Aun así, hay bastantes países que recaudan más que nosotros de sus impuestos directos; en recaudación del IRPF estamos en la media, es decir, la recaudación del IRPF dividida por el PIB da una ratio parecida a la de otros países. Algo similar se puede decir de la recaudación de cotizaciones de la Seguridad Social, que suponen el recurso público más importante. (Un inciso: las cotizaciones no son exactamente un impuesto que se paga a cambio de nada, sino una aportación que da derecho a una pensión en el futuro).
Con todo esto, el lector se estará preguntando cómo es posible que recaudemos menos que nuestros vecinos europeos con impuestos que no son precisamente bajos, al menos los directos. Esto se suele medir en términos de presión fiscal, es decir, el resultado de dividir la recaudación total de impuestos y contribuciones sociales por el producto interior bruto (PIB, todo lo que produce la economía en un año). Aquí estamos claramente por debajo de la mayor parte de Europa, aunque en los últimos años la distancia se ha reducido bastante. La explicación puede estar, al menos en parte, en que hay más fraude fiscal y una mayor economía sumergida, pero no es la razón más importante.
Señalaba Adam Smith en La riqueza de las naciones que el trabajo de los habitantes de un país es la verdadera fuente de riqueza. Esto es particularmente cierto en lo que se refiere a la recaudación de impuestos. Aproximadamente el 80 por ciento de la recaudación del IRPF proviene de las rentas del trabajo. Por otra parte, las cotizaciones sociales también proceden sobre todo del trabajo personal. Si más de la mitad de la recaudación de las arcas públicas procede del trabajo personal asalariado, nuestra recaudación depende del empleo. Y somos el país con la mayor tasa de desempleo de Europa. En consecuencia, si tenemos impuestos indirectos más bajos y, además, tenemos menos empleo que otros países, no es de extrañar que recaudemos menos de lo que nos gustaría.
Todo esto son apuntes que iremos desgranando a lo largo del libro. En primer lugar, ¿qué sistema fiscal tenemos? ¿Es realmente un sistema fiscal o es más bien un conjunto deslavazado de impuestos? ¿Cómo un billete de cincuenta euros, emitido ahora por el Banco Central Europeo, puede acabar en las arcas públicas? ¿Quién cobra impuestos en España? ¿Cómo se distribuyen esos impuestos en nuestro país?
Una cuestión clave en cualquier Estado descentralizado, federal o autonómico es la distribución del poder; o, mejor dicho, esa es, con toda probabilidad, la cuestión. Y no todo el poder es dinero, pero el dinero es poder. Como señalaba en su día Jordi Pujol, la «autonomía financiera es autonomía política». La realidad financiera y fiscal que hay detrás del opaco, complejo y en algunos aspectos absurdo «sistema de financiación autonómico» explica muchas cosas que han pasado en España, especialmente a partir de 2017. Y no sólo hablamos de Cataluña, sino también de los míticos y especialmente desconocidos regímenes forales del País Vasco y Navarra. Aquí, como en casi todos los temas que trata este libro, abundan las opiniones, y más aún los prejuicios, en uno u otro sentido. Lo que casi nunca se aportan son explicaciones claras y, sobre todo, datos y fuentes. Es lo que trataremos de hacer.
Una consecuencia de todo esto es la polémica sobre Madrid como «paraíso fiscal». Aquí se superponen dos debates: en primer lugar, si existe o no una renta de capitalidad, esto es, si en Madrid las administraciones, las empresas y los particulares obtienen más rentas por el simple hecho de que la capital del Estado esté en la Villa y Corte; el otro es un debate que tiene mucho de ideológico, pero en el que se suele obviar la realidad fiscal y económica: la imposición de la riqueza, es decir, qué hacemos en la práctica con los impuestos de sucesiones y donaciones y con el de patrimonio. Aquí hay argumentos como la doble imposición, el fomento del ahorro o el libre movimiento de capitales, pero también hay cuestiones como la arcaica y caótica normativa de estos impuestos que nadie explica, quizá porque a estas alturas es muy poco racional. Sorprendentemente, como veremos, el principal impuesto a la riqueza en España es el de bienes inmuebles, el IBI, que es muchísimo más impopular porque no sólo lo pagan los ricos.
Si hay una polémica económica que enerve a los ciudadanos es el denominado «rescate de la banca». El coste del rescate financiero ha vuelto a la actualidad después de que las restricciones derivadas de la COVID-19 pusiesen a muchas empresas contra las cuerdas. Cualquier país necesita un sistema financiero, pero también un sistema productivo que lo sostenga. Todos estos «rescates» hay que pagarlos, y eso se hace con impuestos. Además de explicar los procesos de rescate, convendría echar un vistazo a las propuestas de nuevos impuestos al sistema financiero, como impuestos a los depósitos, tributos para disminuir los riesgos, el nuevo gravamen temporal sobre beneficios extraordinarios o la tasa Tobin. ¿Qué efectos tienen y qué recaudación se puede esperar?
Otra cuestión muy relacionada con la anterior es cómo se van a financiar los fondos europeos de recuperación y resiliencia. Suena muy bien que lleguen decenas de miles de millones de euros a fondo perdido para financiar el cambio del modelo productivo. Pero eso, ¿quién lo paga? Y, no menos importante, ¿cómo se paga y qué efectos tiene?
La introducción de nuevos impuestos europeos incluye una tasa de carbono en frontera. ¿Es esto un nuevo arancel? ¿Vuelven a ponerse de moda los aranceles después de que Trump los revitalizase en Estados Unidos y que después, en buena medida, se han seguido aplicando? ¿Quién acaba pagando un tributo de este tipo?
En general, la transición ecológica hacia un mundo menos contaminante supone una transición hacia nuevas formas de energía limpia, con lo que se reduce drásticamente nuestra dependencia de los combustibles fósiles. Este es un cambio muy importante en multitud de aspectos, y uno de ellos es la fiscalidad de la energía. Buena parte de la factura eléctrica eran «costes regulados» e impuestos. Y si hay algo difícil de entender, pero que todos casi sin excepción sufrimos, es la factura eléctrica. Asimismo, la mayor parte del precio de un litro de gasóleo o gasolina son impuestos.
¿El coste de la transición energética también repercutirá en un aumento de los impuestos? ¿Qué puede ocurrir cuando consumamos menos petróleo? Pues, entre otras cuestiones, que recaudaremos menos... Los impuestos y la transición ecológica necesitan una explicación que un ciudadano normal pueda entender si queremos enfrentarnos al negacionismo climático, que es otra forma de populismo.
Todas estas cuestiones han cobrado importancia con el final de la pandemia y el estallido de la guerra de Ucrania, que nos han llevado a una crisis energética sin precedentes. Resulta extraordinariamente complicado explicar a cualquier ciudadano por qué su factura de gas se ha multiplicado ¡por diez! en un par de años, mientras que la factura de la luz también ha subido como la espuma, pero si no se intenta es imposible que tenga una opinión racional y no opte por soluciones «mágicas» que crea que pueden solucionar su empobrecimiento... Esto siempre es importante, pero en una democracia lo es aún más.
La otra gran fuente de financiación de los fondos europeos será el impuesto europeo sobre las multinacionales tecnológicas. Las empresas que más dinero ganan del mundo son, paradójicamente, las que menos impuestos pagan sobre sus beneficios. Casi todas estas empresas son multinacionales tecnológicas norteamericanas, y en Europa estas empresas pagan menos que en el resto del mundo. Tenemos un problema europeo, que se agrava ahora que tenemos que financiar el fondo de reconstrucción. Lo que no pagan las multinacionales por sus operaciones overseas (en el extranjero) lo acabaremos pagando los ciudadanos europeos, mientras nuestras empresas compiten con desventaja frente a gigantes que apenas pagan impuestos. Y para solventar un problema europeo necesitamos una solución europea en un tema crucial.
Por supuesto, en España, como en casi toda Europa, el de sociedades sigue siendo un impuesto en crisis, algo que ya era así cuando las empresas ganaban casi tanto dinero como antes de la crisis de 20082014. ¿Qué ocurrirá ahora, cuando muchas empresas tienen abultadas pérdidas? En Europa se libra una lucha despiadada por hacerse con las sedes y centros operativos de las grandes empresas, y eso tiene un coste en impuestos que se dejan de recaudar, en impuestos que acaban pagando ciudadanos y empresas más pequeñas. Y, por supuesto, tiene un coste del que no se suele hablar: el coste económico de que las decisiones de localizar empresas se tomen fundamentalmente por cuestiones fiscales. Eso nunca es eficiente para la economía en su conjunto.
Últimamente, estos problemas de deslocalización, de pasar a tributar en el país de Nunca Jamás, ya no son sólo una cuestión de empresas. Ahora vemos que también los profesionales se fugan a antiguos paraísos fiscales para pagar menos impuestos. ¿Qué hemos hecho con ellos? En realidad, ¿qué es eso de un paraíso fiscal? Pero además de cuestiones de fiscalidad internacional y tecnológica, incluidos nuevos impuestos que nunca habían existido, como impuestos a los datos, todo esto ha abierto un debate moral: ¿cómo queda la conciencia fiscal cuando los referentes de la juventud hacen gala de no querer pagar impuestos en España?
Todos estos problemas fiscales y recaudatorios se han vuelto a reflejar en la «salud» de nuestras cuentas públicas, que también ha salido muy tocada de la pandemia. Como el problema es común, las instituciones europeas han suspendido las reglas fiscales. Sin embargo, el problema sigue estando ahí. ¿Es una solución la condonación de la deuda pública contraída por el Banco Central Europeo que proponían hace unos meses algunos economistas y políticos encabezados por Thomas Piketty?
Con toda probabilidad, esa no es la solución, pero esto no deja de poner de manifiesto que no tenemos una unión fiscal, aunque sí tengamos una moneda única. Esto sigue generando problemas, y azuza el auge del nacionalismo y el populismo, cuya manifestación más reciente es el Brexit. Una reflexión sobre el déficit, la deuda y la política fiscal y monetaria en Europa es algo imprescindible.
Saldremos de la doble crisis sanitaria y energética en una situación económica mucho peor, y ello tendrá su reflejo en los impuestos. Esa es la compleja realidad, en algunos aspectos seguramente deprimente, pero que merece la pena contar.
Los impuestos se pagan con dinero. De hecho, hemos afrontado las consecuencias económicas de la pandemia gracias, entre otras cosas, a la masiva emisión de dinero por parte de los bancos centrales. ¿Esto es gratis o simplemente hemos comprado tiempo? Para tener una respuesta, en el próximo capítulo comenzaremos hablando de dinero que sirve para pagar impuestos. Antes de responder a la pregunta que da título a este libro, «y esto, ¿quién lo paga?», hay que contestar a la cuestión de «y esto, ¿cómo se paga?», porque son dos respuestas que están vinculadas.
«¿Es lícito pagar impuesto al César o no?». Comprendiendo su mala voluntad, les dijo Jesús: «Hipócritas, ¿por qué me tentáis? Enseñadme la moneda del impuesto». Le presentaron un denario. Él les preguntó: «¿De quién son esta cara y esta inscripción?». Le respondieron: «Del César». Entonces les replicó: «Pues pagadle al César lo que es del César y a Dios lo que es de Dios».
Esta célebre cita del Evangelio de Mateo[3]no sólo establece una clara separación entre el poder religioso y el poder civil en el mundo cristiano, sino que también identifica al poder terrenal, al César, con la exigencia de los impuestos y con el dinero para pagarlos. El dinero y el poder son las dos caras de los impuestos.
Los impuestos se pagan con dinero de curso legal. Y, precisamente, una moneda es de curso legal porque con ella, y sólo con ella, se pueden pagar los impuestos. Estas dos afirmaciones parecen de Perogrullo, pero encierran unas cuantas conclusiones que son imprescindibles para entender la situación fiscal actual. Y nuestra situación fiscal viene marcada por la actuación de los bancos centrales. Como sus medidas en todo el mundo han sido similares, podemos decir que la emisión masiva de dinero ha condicionado la política fiscal en el mundo entero. Evidentemente, no quedaba otra opción que hacerlo, pero, como veremos, esta opción de política económica, como todas, tiene consecuencias.
Empecemos por el principio. El dinero es un mecanismo económico que permite superar el trueque, posibilitando el intercambio de bienes y servicios, aunque dos individuos no tengan necesidades recíprocas. O sea que si yo tengo algo que usted no necesita directamente, pero que alguien sí puede necesitar, usted puede cambiármelo por dinero, para luego cambiar ese dinero por algo que usted sí necesite. Para que el dinero pueda cumplir su función con eficacia se necesita que todo el mundo quiera ese dinero, y en segundo lugar que ese dinero valga más o menos lo mismo, es decir, se necesitan demanda y estabilidad financiera. Además, el dinero, derivado de su función principal como mecanismo de pagos, funciona también como depósito de riqueza y unidad de cuenta.
Como señala el profesor Jesús Fernández-Villaverde,[4]el «dinero es la memoria de la sociedad», precisamente porque resuelve el problema de que nuestras necesidades casi nunca son recíprocas. Cuando voy a un supermercado y pago cualquier producto en la caja, la sociedad recuerda que me «debe» algo a través de billetes o en mi cuenta bancaria. Si estoy pagando con la tarjeta de crédito, lo que ocurre es que el banco asume mi deuda y yo paso a deberle el dinero al banco, que me lo recordará a fin de mes reduciéndome el saldo.
Desde un punto de vista económico, una moneda es dinero de curso legal en un país cuando los impuestos se tienen que pagar en esa moneda. Como todo el mundo o casi todo el mundo tiene que pagar algún tipo de impuesto, es precisamente el pago de impuestos lo que hace que una moneda tenga demanda. Si un país es una superpotencia, entonces es fácil que su moneda se acepte en transacciones internacionales, dado que resulta sencillo encontrar a alguien, por ejemplo, que necesite dólares estadounidenses, que en última instancia sirven para pagar impuestos a la Hacienda estadounidense.
Esta forma de ver las cosas tiene la ventaja de que explica por qué todas las hiperinflaciones vienen precedidas de una crisis fiscal en el Estado correspondiente. Y también explica, como señalaba Keynes, que la «inflación es un impuesto». Cuando se dice que el valor de una moneda refleja la marcha de la economía del país que la emite, en realidad se trata de una verdad a medias. Lo que debería reflejar es la situación fiscal futura de esa economía en relación con las demás. Digo «debería» porque los mercados no son perfectos, pero al mercado y a todos nosotros lo que nos interesa es el futuro, porque, como señalaba Woody Allen, «es el lugar donde vamos a vivir el resto de nuestra vida». Lo que ocurre es que esa predicción del futuro se construye con datos del pasado y del presente, que son las únicas realidades que podemos conocer, si bien en el mercado cotizan las expectativas. Y, por supuesto, la capacidad futura para recaudar impuestos está enormemente condicionada por la situación económica del país correspondiente.
La inflación es la subida del índice de precios; esto quiere decir que hay bienes y servicios que valen más y otros que valen menos, pero de media, con una determinada moneda, se pueden comprar menos bienes y servicios. La inflación es la pérdida de la capacidad de compra de una moneda. En consecuencia, ¿la inflación es un impuesto, como señalaba Keynes? Como explicaremos en el capítulo 3, relativo al sistema fiscal, en casi todos los impuestos, los que tienen base monetaria, una elevación del nivel de precios aumenta la recaudación del Estado en términos reales, aunque la capacidad económica de las empresas y los ciudadanos sea la misma. Esto significa que todos los que pagan impuestos pagan más a causa de la inflación, por lo que sí, la inflación es un impuesto. Esto se acentúa en el IRPF, que es un impuesto progresivo, como luego explicaremos, lo que da lugar al fenómeno de la «progresividad en frío» si las magnitudes del impuesto no se ajustan a la inflación.
Hay un segundo efecto, un poco más sutil, y es que los deudores deben menos y los acreedores tienen créditos por menor valor. Como los estados están muy endeudados y la deuda pública se ha disparado por el efecto de la pandemia, en teoría uno de los grandes beneficiados de la inflación sería el Estado, porque reduce en términos reales lo que tiene que pagar en el futuro por la deuda pública. Este segundo efecto es independiente del primero. Lo explicaremos en detalle en los próximos capítulos.
Para completar el panorama, hay que tener en cuenta que los principales gastos del Estado, en el mundo moderno, se corresponden de un modo u otro con la inflación, lo que en jerga económica se conoce como «indexación» o «indiciación». El ejemplo más claro es el de las pensiones, que también son el principal gasto público desde el punto de vista de su cuantía. Esta vinculación puede estar o no en las leyes, pero, si no se produce, el coste político para el Gobierno es enorme, con lo que prácticamente siempre se tiene en cuenta.
Esto quiere decir que, aunque se incremente la recaudación del Estado con la inflación, es posible que el déficit continúe aumentando porque los gastos crezcan aún más. Si esto es así, el país entra en una espiral inflacionaria. Como señalaba Keynes —citando a Lenin— en Las consecuencias económicas de la paz, «la forma más sencilla de socavar las bases del capitalismo es la corrupción de la moneda». Aquí Keynes se refería a la Alemania de entreguerras, que financió un creciente gasto público y las reparaciones de guerra por su derrota en la Primera Guerra Mundial mediante la emisión masiva de dinero, lo que provocó una hiperinflación brutal.
Antes de hablar de inflación y deuda pública, hago un inciso para referirme a las nuevas monedas virtuales. Hasta ahora, estas monedas no eran de curso legal, pero en septiembre de 2020 El Salvador oficializó el bitcoin. Esto supone renunciar a la política monetaria, dejando que sea «otro» el que emita moneda. En ese caso la soberanía monetaria sólo es real si hay demanda para esa moneda. Si no es así, el Estado correspondiente tendrá que endeudarse en moneda extranjera. En ocasiones los estados ligan su moneda a la emitida por otro Estado, como Argentina cuando «dolarizó» su economía. Desde 2001 El Salvador no emitía moneda propia y la moneda oficial era el dólar estadounidense, con lo que no hubo renuncia a la soberanía monetaria por adoptar el bitcoin.
Pero ¿es el bitcoin —con mucha diferencia la moneda virtual más conocida y relevante del mundo— un buen dinero, en el sentido de que cumpla su función, al menos, como medio de pago?
Para tener una respuesta a esa pregunta, esbozaremos algunas características de esa moneda virtual. Al lector interesado lo remitimos a la excelente serie de artículos que el economista y catedrático de la Universidad de Pennsylvania Jesús Fernández-Villaverde publicó en Nada es gratis.[5]
Para que el dinero sea la memoria de la sociedad, alguien tiene que recordar las deudas recíprocas. Esto se puede hacer con una moneda física, o bien anotando en un libro contable quién tiene la moneda. Por eso, el saldo en mi cuenta bancaria es dinero, y obviamente también lo será un euro digital, es decir, que un ciudadano posea, como ahora tienen los bancos, una cuenta en el Banco Central Europeo. Esto se conoce en la jerga como CBDC, acrónimo de Central Bank Digital Coin («moneda digital de un banco central»).
El bitcoin tiene tres diferencias fundamentales respecto de las monedas emitidas por los estados. En primer lugar, este libro mayor de contabilidad, que indica quién tiene cada bitcoin y a quién se realizan los pagos, no está centralizado, sino sostenido por una red de ordenadores. En segundo lugar, el sistema de ordenadores necesario para que el sistema funcione se retribuye mediante el sistema de minado, es decir, creando nuevas claves criptográficas, que son, al final del camino, las propias monedas. Por lo tanto, tampoco hay una autoridad que emita las monedas y las ofrezca. En tercer lugar, no hay un sistema de identificación de nadie que tenga un monedero de bitcoins, y eso hace que el sistema sea, por definición, anónimo.
Estas características hacen que las criptomonedas generen importantes desafíos. Si no hay una autoridad central que emita las monedas, los bancos centrales se quedan sin trabajo, o por lo menos sin una buena parte de él. Ya más en serio, no se podría hacer política monetaria. Si la política monetaria es un fracaso, algunos países pueden optar por no hacerla, pero en términos generales, si en una crisis económica como la derivada de las restricciones de la COVID-19 no se hubiese podido emitir dinero, el desplome económico habría sido muchísimo peor.
Otro asunto relevante es el derecho a la intimidad, el derecho a que me dejen en paz y sólo sepa de mis asuntos quien yo quiera. Si el dinero sólo son cuentas corrientes en el Banco Central Europeo, entonces las autoridades pueden conocer en todo momento mis pagos y cobros; adiós intimidad. Además, si el dinero digital se centralizase en el Banco Central Europeo ello nos dejaría sin intermediarios, es decir, sin bancos. En el capítulo 7 trataremos el tema del rescate del sistema financiero y quién lo ha acabado pagando, pero, por mucha manía que se les pueda tener a los bancos, un sistema financiero es necesario, ya que permite conectar el ahorro con la inversión.
Sin embargo, el bitcoin es el otro extremo: descentralización y anonimato. Aunque la novedad fundamental es la descentralización, parte del éxito y de los problemas que genera el bitcoin se deben precisamente al anonimato; no se puede saber quién es el propietario último del dinero o, por lo menos, no a través del sistema. Si quiere usted cobrar una cantidad y no desea que nadie sepa que la ha cobrado, tiene al menos tres sistemas: cobrar en efectivo, que se lo ingresen en un paraíso fiscal o que se lo ingresen en una moneda virtual, como bitcoin.
Aunque la oferta de bitcoins crece muy poco y hay que invertir grandes recursos informáticos y energéticos para obtener otros nuevos, existen pocos activos que tengan una volatilidad tan extrema, o sea, que varíen tanto de precios. Las principales monedas del mundo, como el dólar, el yen o el euro, son muchísimo más estables. Es cierto que una moneda como el bolívar venezolano es muchísimo menos estable, ya que se ha estado devaluando continuamente, pero el Banco Central de Venezuela ha estado muchos años emitiendo dinero sin control, un reflejo de la brutal crisis fiscal de ese país.
Obviamente, la clave de la volatilidad del bitcoin está en la demanda. ¿Para qué se necesita un bitcoin? Pues alguien puede querer bitcoins porque otros los aceptan como medio de pago o para especular. Pero, como hemos señalado antes, muchos quieren bitcoins precisamente para que nadie sepa que han cobrado. Como comentaremos en los capítulos 11 y 17, esto supone todo un desafío de futuro. De momento, dejemos aquí el dato de que el 46 por ciento de las transacciones en bitcoins estaban asociadas a actividades ilegales como el tráfico de drogas.[6]Es probable que, este porcentaje haya disminuido con la entrada masiva de inversores minoristas para especular con bitcoin. En cualquier caso, desde luego, quienes trafican con droga no quieren que se les rastreen los pagos, pero tampoco los que no quieren pagar los impuestos que les corresponden.
Especulando con criptomonedas se puede ganar dinero, y también perderlo. De hecho, como es un activo que habitualmente no tiene un subyacente, es decir, que no está basado en otro activo, ni hay nada real detrás, sino que no representa más que un código de 0 y 1, su comportamiento es más volátil (y también, como se ha demostrado, más sensible a la subida de los tipos de interés). En cualquier caso, la demanda de que los criptoactivos o criptomonedas se regulasen comenzó cuando empezaron las pérdidas de muchos inversores. Por supuesto, muchos de estos inversores se dieron cuenta en ese momento de que el anonimato no era tan ventajoso. Para poder reclamarle a alguien hay que justificar las operaciones y las pérdidas. Y, por supuesto, para deducirse (restar estas pérdidas de las ganancias) en una declaración de impuestos también hay que hacerlo.
Sin entrar en otras consideraciones, una demanda basada en estos factores no es estable por definición, y, por lo tanto, el bitcoin es problemático como mecanismo de pago. Seamos realistas, la clave de la demanda de bitcoins no estará en la realización de pagos en El Salvador. Eso sí, no parece probable que el bitcoin desplace al dólar en el país centroamericano, y no sólo por el grado de exclusión financiera, que hace que buena parte de la población sólo opere en efectivo, sino por la inherente volatilidad del esquema del bitcoin.
Hay otros criptoactivos que emiten las «plataformas de intercambio». Habitualmente, estos activos son NFT (siglas de non fungible token), es decir, activos digitales «únicos». El problema, adicional al de cualquier criptoactivo, es decir, que no tiene soporte, es que el que los emite se queda con el dinero cuando lo crea, cuando se emiten por primera vez. Si este dinero se gasta, luego puede no quedar nada. Desde mediados de 2022 se empezaron a producir quiebras de plataformas de intercambio como Luna o FTX, entre otras. Era la crónica de una muerte anunciada. No se trataba de una cuestión tecnológica; de hecho, es posible que las tecnologías de blockchain o cadenas de bloques tengan un gran futuro. Sin embargo, la ausencia de contabilidad, control, transparencia y regulación no es el terreno ideal para las inversiones. En el siglo XVII, muchos holandeses perdieron su dinero invirtiendo en tulipanes; hoy, otros lo han hecho invirtiendo en cripto tulipanes.
Antes de describir en los siguientes capítulos nuestro sistema fiscal, y luego algunas de las consecuencias económicas de la pandemia, concluyo este capítulo con un apunte sobre la deuda. Casi todos los estados grandes de Europa con la excepción de Alemania, así como Japón y Estados Unidos, estaban muy endeudados antes de la pandemia. Como detallamos en el capítulo 4, las restricciones asociadas a la pandemia tuvieron muchas y muy negativas consecuencias económicas, entre ellas el aumento de los gastos y la disminución de los ingresos públicos. Esto significa que todos los estados salieron aún más endeudados de la crisis sanitaria.
Y esto, ¿cómo se paga? Pues, esencialmente, hay cuatro vías para pagar la deuda pública. Una de ellas, en puridad, consiste en no pagarla y repudiarla. Las quiebras de los estados se han sucedido a lo largo de la historia. Bajo el reinado de Felipe II la Corona española tuvo tres bancarrotas. Esto supone un desastre económico, porque los servicios públicos se dejan de prestar al no poder pagarse. Aunque suene paradójico y se vista de reestructuración, no existe un sistema más caro para reducir la deuda pública que no pagarla. Para evitar que la deuda pública acabe impagada, hay que conseguir que no aumente indefinidamente.
El sistema más ortodoxo, y el más rápido, para reducir la deuda pública es generar superávits presupuestarios: gastar menos, ingresar más o una combinación de ambos. Este es el único sistema que reduce la deuda tanto en términos nominales —es decir, en la moneda en que está denominada— como en términos reales. El otro gran factor que reduce la deuda, pero sólo en términos reales, es el crecimiento económico. Aquí hay dos modalidades que no son incompatibles, el crecimiento real —producir más bienes y servicios— y el crecimiento de los precios —la inflación—.
Una deuda es sostenible cuando no aumenta indefinidamente en términos reales. Eso no significa que se pueda pagar de inmediato, ni siquiera que no aumente, sino que aumenta menos que la economía del país que la sostiene. En consecuencia, para que la deuda entre en una «senda de sostenibilidad» (sea cada vez más pagable), el déficit de un Estado debe ser inferior en porcentaje a su crecimiento nominal, es decir, al crecimiento con inflación. Por ejemplo, si un país crece al 2 por ciento con una inflación del 1 por ciento, su producto interior bruto aumenta (no es exacto) un 3 por ciento. En ese caso, pese a tener un déficit público del 3 por ciento, su deuda como porcentaje del PIB sigue siendo la misma.
En resumen, la deuda pública que deja la COVID-19 es enorme, y además se añade a la que ya teníamos. Parece complicadísimo pagarla sólo a través de superávits públicos que en España no se consiguen desde el año 2007. En consecuencia, la alternativa es no sólo el crecimiento, sino también la inflación. Pero para que sea una alternativa viable hay que conseguir que la deuda sea sostenible, porque, si no, la moneda se corrompe, como señalaba Keynes. Cierto grado de disciplina presupuestaria sigue siendo imprescindible.
Por eso el Banco Central Europeo redefinió su objetivo de estabilidad de precios al 2 por ciento en julio de 2021, y toleró que los índices de precios en Europa quedasen por encima. Es una de esas decisiones que no se comentan demasiado, pero que afectan mucho más que otras al ciudadano de a pie. Parte de la responsabilidad de este incremento de precios fue del propio BCE. Si emite dinero de forma masiva comprando activos —fundamentalmente deuda pública—, entonces, en el momento en que se reactiva la demanda, los precios crecen. También pueden aumentar por el estrangulamiento de la oferta de materias primas, semiconductores o productos energéticos. En cualquier caso, esto supone un primer coste de la crisis. La inflación moderada puede ser una alternativa, pero no es gratis.
Pensemos que en un entorno de inflación cero una inversión en esa moneda no pierde valor. Sin embargo, si tras veinte años la inflación media es del 0,5 por ciento, la moneda habrá perdido un 10 por ciento de su valor. Si esta inflación es de un 2 por ciento después de veinte años, la moneda habrá perdido un tercio de su valor. Y llevamos veinte años con un objetivo de inflación inferior al 2 por ciento, precisamente para que el crecimiento de los precios no influya en las decisiones de los agentes económicos. Por supuesto, es previsible que en adelante todos los agentes económicos procurarán que sus rentas no pierdan valor, intentando incrementarlas un mínimo del 2 por ciento anual.
Esto nos puede llevar, de forma casi inevitable, a volver a la indexación en la economía, pero
tal mecanismo genera efectos perversos. La indexación está en el origen de los denominados efectos de segunda ronda. Cuando el precio de un bien o servicio aumenta, los índices de precios como el IPC suben, y esto supone un aumento automático en el precio de otros bienes simplemente porque están indexados a este índice. Ocurre así que un aumento del precio del petróleo o de un alimento encarece, debido a su impacto en el IPC, el precio de bienes cuyos costes de producción no tienen una conexión directa con esos dos bienes. Por eso la indexación tiende a generar una inflación más elevada y favorece su persistencia en el tiempo, aun cuando desaparece la causa inicial que motivó el incremento de precios. Una inflación elevada y persistente implica costes económicos: entre otros, desvirtúa la información que deben transmitir los precios, dificulta la concertación de contratos a largo plazo y deteriora la competitividad.[7]
El BCE se enfrentó en julio de 2021 a un dilema entre recesión e inflación y optó por intentar conseguir una inflación moderada del 2 por ciento, pero de carácter permanente. Más allá de los riesgos, esto ya es un coste para la economía de Europa en su conjunto; los estímulos monetarios no son gratis, y mantenerlos durante un tiempo, que es probablemente la opción menos mala, tampoco lo era.
Como el lector sabe a estas alturas, el BCE, al igual que prácticamente todos los demás bancos centrales, pecó de un optimismo exagerado porque a partir de mediados de 2021 la inflación se disparó a escala mundial. La principal diferencia es que el BCE fue el banco central que más tardó en reaccionar contra una inflación exagerada que nadie en su sano juicio considera como un coste aceptable. Pero esta cuestión, la del coste de reconducir una inflación elevada, generalizada y persistente como la del año 2022, y quién lo paga y cómo, la tratamos al final del libro, en el capítulo 33, porque es el elemento final de todo el análisis sobre la crisis económica que padecemos.
Antes de echar un vistazo a la factura que nos han dejado primero la crisis del coronavirus, la energética después y, finalmente, la inflación, vamos a echar un vistazo al instrumento fundamental que tiene el Estado para hacer frente a sus compromisos, el sistema fiscal.
«Los impuestos son el precio que pagamos por la civilización. En la selva no existen». Esta conocida cita tiene en realidad dos autores. Uno de ellos es Oliver Wendell Holmes, magistrado del Tribunal Supremo de Estados Unidos en el siglo xix y conocido como «The great dissenter».[8]La afirmación de que en la selva no existen los impuestos es de Robert Wagner, un político estadounidense. Es probable que en ningún momento de la historia se haya visto con más claridad la realidad de esta afirmación que durante la pandemia. El esfuerzo por mantener la civilización ha exigido un esfuerzo brutal de los estados en tres vías: atención sanitaria y hospitalaria, el despliegue y la exigencia de restricciones para detener la transmisión del virus, y una política para preservar las rentas que evitase el derrumbe de la economía y una explosión social.
En el siguiente capítulo veremos cómo está impactando todo ello en la deuda pública y cuál es la factura pendiente a cargo de los contribuyentes. Ahora basta decir que los efectos de la pandemia habrían sido muchísimo peores si estas cargas no se hubiesen trasladado al sector público. La prueba es que pandemias anteriores, como la gripe española (1918) o, sobre todo, las tres pandemias de peste negra en Europa en el siglo xiv, tuvieron efectos mucho más devastadores, entre otras razones porque, o bien los estados eran mucho más débiles, o bien estos no existían y lo que había era un sistema feudal.
Las vacunas son el principal remedio y el ejemplo perfecto de bien público que debe ser financiado mediante impuestos. En una pandemia, si no está vacunada un porcentaje enorme de la población mundial, todos seguimos estando en peligro. La razón es que los virus mutan, aunque algunos, como el de la gripe, mucho más que otros, y el coronavirus no es una excepción. Por esa razón, si se deja sin vacunar a una parte importante de la población mundial, el virus seguirá mutando y volviendo a infectar incluso a los ya vacunados. Si hay que poner miles de millones de vacunas, evidentemente, no se le puede exigir un precio a cada persona, que puede querer (y poder) pagarlo o no. Desde luego, el coste del desarrollo de las vacunas es importante, así como el de la fabricación y la logística. Si estos costes no se sufragan, simplemente no hay vacunas.
Y todo esto, ¿cómo se paga? Pues esencialmente con impuestos. En este capítulo vamos a ofrecer una panorámica general de los impuestos que tenemos en España, es decir, de cómo se financian las administraciones existentes en España, que podemos agrupar en cuatro niveles: la Administración general del Estado, la Seguridad Social, las comunidades autónomas y los ayuntamientos.[9]Veremos como un billete de cincuenta euros, que es el más común y que tiene demanda intrínseca porque sirve para pagar impuestos, acaba volviendo a su origen público.
El lenguaje nunca es neutral, y tampoco en la economía. No es lo mismo hablar de «hachazo», «confiscación» o «voracidad recaudatoria» que de «justicia fiscal» o de que pague más quien más tiene. Son titulares que todos hemos visto para «explicar» una subida de impuestos. Para comprender, resulta imprescindible ponerse de acuerdo en el lenguaje. Y esto no siempre ocurre. Además, las figuras fiscales varían de un país a otro, con lo que a menudo hay que aceptar un cierto grado de imprecisión.
Teniendo esto claro, el concepto de «impuesto» es el de un pago obligatorio al Estado o a otra Administración pública, sin contraprestación. No genera derecho a nada. Pagar el IRPF (impuesto sobre la renta a las personas físicas) a la Agencia Tributaria, que gestiona el sistema fiscal estatal en nombre y por cuenta del Estado, es el ejemplo paradigmático de pagar impuestos. La definición es sencilla, pero, como casi todas, da problemas. Es cierto que todos pensamos que pagamos impuestos para algo. Hemos comenzado el capítulo señalando que los impuestos son el «precio» que pagamos por la civilización. Evidentemente, esto es así, los impuestos se pagan para financiar el gasto público, para poder desarrollar políticas públicas, para poder vivir en la civilización. No obstante, pagar el IRPF no da derecho a nada concreto para el individuo que lo paga.
Si hablamos de vacunación en una pandemia, un precio es lo que paga un individuo por vacunarse. Si se exige un precio, entonces la persona que no lo paga simplemente no se vacuna. Si, por el contrario, la vacuna se paga «con el dinero de los contribuyentes», aunque alguien no pague impuestos por la razón que sea, podrá vacunarse de todas formas.
A diferencia de los precios, los impuestos no se pagan por obtener un determinado beneficio, sino en función de la capacidad para pagarlos, de la capacidad económica. Esto es una cuestión de justicia en términos estrictos de «dar a cada uno lo suyo» (Ulpiano). Por otra parte, siendo pragmáticos, la forma de asegurar el cobro de los impuestos es que los pague el que pueda pagarlos. Por la razón que usted prefiera, el principio fiscal más importante es el de capacidad económica.
Por otra parte, como quitarle el mismo porcentaje de lo que tiene a un pobre que a un rico es mucho más gravoso, y doloroso, para el primero, entonces los impuestos deben ser progresivos. La progresividad significa que los impuestos aumentan más que proporcionalmente con el aumento de la capacidad económica. Traduciendo: si un contribuyente que gana 30.000 euros paga un 10 por ciento de impuestos, el impuesto será progresivo cuando otro contribuyente que gana 60.000 paga más del 10 por ciento, será proporcional si paga el 10 por ciento y será regresivo si paga menos del 10 por ciento.
Por último, los impuestos no pueden ser tan elevados como para absorber toda la capacidad económica, esto es, la renta, el consumo o el patrimonio que deben pagar los contribuyentes. Desde un punto de vista estrictamente técnico, un impuesto es confiscatorio cuando su tipo efectivo, lo que realmente se paga, se aproxima al ciento por ciento, o incluso excede esa cifra, cuando se trata de un impuesto directo. En el caso de un impuesto indirecto, concepto que explicamos más adelante, entonces el tipo puede ser muy elevado, incluso superior al precio del producto, pero, mientras el consumidor pueda comprar el producto, el impuesto no será confiscatorio.
Todo esto se recoge en el artículo 31.1 de la Constitución, que además establece que los impuestos deberían formar un sistema. Como veremos a lo largo del libro, una de las razones fundamentales por las que se necesita una reforma fiscal es que, por desgracia, los impuestos en España se parecen más a un conjunto deslavazado que a un sistema coherente y riguroso.
A partir de estas cuestiones elementales surgen todas las opciones de política económica, desde las más viables hasta el puro populismo fiscal.
Como todo populismo, su variante fiscal consiste en decirle a la gente lo que quiere oír. Que se pueda hacer o no importa poco o es secundario. Dependiendo del público hay dos tipos básicos de populismo fiscal, el de derechas y el de izquierdas. El populismo fiscal de derechas consiste en proclamar que siempre se pagan demasiados impuestos, que los impuestos se deben rebajar pase lo que pase en la economía e incluso que bajando impuestos se recauda más. La base «técnica» y «teórica» de esta última afirmación es una gráfica cutre pintada en una servilleta, la curva de Laffer, de la que hablaremos en el capítulo 15 al hilo de la fiscalidad de las multinacionales. Bajo esta premisa cualquier subida de impuestos no sólo es «confiscatoria», sino simplemente estúpida, porque bajando los impuestos recaudaríamos más.
Frente a esto, tenemos el populismo fiscal de izquierdas: todo se resuelve subiendo impuestos. Por supuesto, sólo pagarían los ricos y las grandes empresas, y la subida no tendría ningún efecto negativo en la economía, sino, en todo caso, efectos positivos. El populismo fiscal de izquierdas abomina de la estabilidad presupuestaria, y también realiza estimaciones fantasiosas acerca de la recaudación de nuevos impuestos. Con este planteamiento se podrían abordar grandes gastos sociales sin que el ciudadano medio pagase su coste. Los impuestos también son política; el problema es creer que sólo son política y que se pueden ignorar la realidad y las cifras.
La clasificación más importante de los impuestos los divide en impuestos directos e indirectos. Simplificando, un impuesto es directo cuando recae sobre una manifestación inmediata de la capacidad económica, es decir, sobre la renta o la riqueza. Si el impuesto recae sobre el consumo, que es una manifestación indirecta de la capacidad económica, entonces el impuesto es indirecto. En general, los directos gozan de mejor fama que los indirectos. En la realidad, para sostener el gasto público de un Estado moderno hacen falta ambos tipos de impuestos.
En general, y aunque hay alguna excepción como el impuesto de transmisiones patrimoniales, los impuestos indirectos se exigen a las empresas para que los repercutan a los consumidores; el impuesto se recauda en las empresas, pero lo que hay que gravar es el consumo. Este principio elemental permite entender muchos problemas que veremos a lo largo del libro, como los ajustes fiscales en frontera.
Como hemos visto, Adam Smith señalaba en su famosísimo ensayo que la riqueza de las naciones se fundamenta en el trabajo de sus habitantes. Por esa razón, la forma más fácil y rápida de que el billete de cincuenta euros emitido por el BCE termine de nuevo en las arcas públicas es el trabajo dependiente.
Curiosamente, y si nos guiamos por su cuantía, el recurso público más importante no es, en sentido estricto, un impuesto, sino las cotizaciones sociales. ¿Por qué no es un impuesto si estamos hablando de un pago coactivo a un organismo público? Porque pagando cotizaciones sociales un trabajador genera derecho en el futuro a cobrar una pensión. Desde un punto de vista económico, y en un sistema de reparto, como el vigente en España y en casi todos los países, con su pensión los trabajadores no «pagan» la suya propia sino la de los que están jubilados en ese momento. En el futuro serán los trabajadores de entonces los que paguen las pensiones de los actuales trabajadores. Esto supone que, si la población envejece, y parece que muy pronto va a empezar a disminuir en todo el mundo, nos enfrentamos a un reto de dimensiones colosales, que explicaremos en el capítulo 23.
Aquí basta decir que la mayor parte de las cotizaciones sociales las pagan las empresas y que para ellas esto no deja de ser un componente del salario de sus trabajadores. En 2019, según datos de la Contabilidad Nacional, los ingresos por cuotas a la Seguridad Social fueron de 160.667 millones de euros, un 12,89 por ciento del PIB.[10]Para que nos hagamos una idea, la recaudación total de todas las administraciones públicas fue de 487.804 millones de euros, algo más del 39 por ciento del PIB. Alrededor de un tercio de lo que recaudan las administraciones públicas son cotizaciones sociales que se utilizan fundamentalmente para pagar pensiones, y no llega porque la Seguridad Social está en déficit desde 2009. Las cotizaciones sociales de las empresas las cobra la Seguridad Social, salvo las que corresponden al personal de las propias administraciones públicas que tienen un régimen separado, complejo y pendiente de extinción —el de clases pasivas—, ya que el personal de nuevo ingreso se da de alta en la Seguridad Social.
El segundo recurso público sí que es un impuesto, el IRPF. Según datos de la Agencia Tributaria, en 2019 se recaudaron 86.892 millones de euros por IRPF, cerca de un 7 por ciento del PIB. El impuesto sobre la renta se exige sobre cualquier tipo de ingresos de las personas físicas (personas que no son sociedades u otro tipo de personas jurídicas). Sin embargo, la mayor parte de la recaudación proviene de los «rendimientos del trabajo», es decir, de salarios y pensiones. Según un estudio que realicé en 2011 —cuyas cifras mucha gente utiliza y que no consigo que nadie me cite—, con los últimos datos disponibles entonces, el 85 por ciento de la recaudación del IRPF provenía de las rentas del trabajo. Los estudios posteriores no han hecho variar la conclusión de que un porcentaje elevadísimo de la recaudación del IRPF procede del trabajo asalariado. Rehaciendo los datos de mi estudio para los últimos años, alrededor del 80 por ciento de la recaudación del IRPF proviene de las rentas del trabajo.
Si el principal recurso público proviene del trabajo con las cotizaciones sociales —con la excepción de las cotizaciones de los autónomos, que son cuantitativamente menores en términos globales— y el 80 por ciento del impuesto más recaudatorio, el IRPF, proviene también del trabajo, entonces la conclusión es que la forma más rápida para que un billete de cincuenta euros vuelva a las arcas públicas es la creación de empleo.
Desde una óptica estrictamente fiscal, más de la mitad de los ingresos públicos proceden del trabajo, y esto lleva décadas siendo así. Esto quiere decir que cualquier esfuerzo fiscal importante que se les pida a los ciudadanos pasa necesariamente por los trabajadores. Aquí están las grandes cifras. Un impuesto como el de patrimonio, que recauda al año unos 1.200 millones de euros, no va a permitir recaudar decenas de miles de millones de euros, hagamos lo que hagamos.[11]El principio del populismo y la demagogia, también en los impuestos, es ignorar, deliberadamente o no, las cifras y la realidad.
Un ejemplo puede resultar ilustrativo. A las primas de seguros se les aplica un impuesto indirecto, que se paga por contratar un seguro de daños. Ahora se paga el 8 por ciento de la prima (hasta el 1 de enero de 2021 el tipo era del 6 por ciento). La recaudación de este tributo era algo superior a la del impuesto sobre el patrimonio, unos 1.500 millones de euros al año (antes de la subida de tipos). Si se quiere multiplicar por diez la recaudación, el tipo del impuesto sobre las primas de seguros tendría que pasar a alrededor del 70 u 80 por ciento, y no hay que saber mucho para darse cuenta de que esto tendría un efecto devastador sobre el mercado de seguros. Multiplicar la recaudación de un impuesto no suele ser factible, pero, incluso si lo es, produce unos efectos económicos muy negativos que no se pueden despreciar.
Si en lugar de una persona física el dinero lo gana una sociedad, entonces la renta está sujeta y paga por el impuesto de sociedades. Este es un impuesto que en España lleva en crisis desde el estallido de la gran burbuja. En 2007 se llegaron a recaudar casi 45.000 millones de euros, más del 4 por ciento del PIB de entonces, a través del impuesto de sociedades. Sin embargo, en 2019 se recaudaron 23.733 millones, la mitad. En 2020, con la crisis de la COVID-19, como veremos en el próximo capítulo, las rentas empresariales sufrieron mucho más que las salariales, por lo que no es extraño que la recaudación se redujese más de un tercio hasta los 15.858 millones de euros, aunque en 2021 y 2022 se recuperó la recaudación, en buena medida por el efecto de la inflación.
El principal problema para recaudar por medio de un impuesto como el de sociedades es que en un año de crisis como 2020 no sólo se recauda menos, sino que las empresas acumulan pérdidas —denominadas «bases imponibles negativas»— que luego compensan con los beneficios de años posteriores. Esto lo analizaremos de manera más detallada en el capítulo 25, pero, como adelanto, digamos que ya antes de la pandemia las pérdidas fiscales acumuladas por las empresas españolas pendientes de compensación en 2019 superaban los 575.334 millones de euros, más del 50 por ciento del PIB, y eso que esta cifra no incluía todos los conceptos.[12]Esto dificulta muchísimo que la factura de la pandemia u otras que veremos en el libro las paguen las empresas mediante impuestos sobre sus beneficios.
Además de IRPF y sociedades, la Agencia Tributaria recauda el impuesto sobre la renta de no residentes (IRNR), sobre personas físicas y jurídicas no residentes. Aquí la recaudación es muy inferior; en 2019 ascendió a 2.359 millones de euros. Hay bastantes razones que limitan la capacidad recaudatoria de un impuesto como el de no residentes, pero la más importante es la prohibición de discriminar, de exigir más impuestos a los no residentes que a los residentes, establecida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en desarrollo de las libertades comunitarias.
Estos son los impuestos directos más importantes desde el punto de vista recaudatorio. Además, cedidos a las CC.AA. y gestionados por ellas, están los impuestos que gravan la riqueza, es decir, la titularidad de un patrimonio (el impuesto sobre el patrimonio propiamente dicho), o bien su adquisición por herencia o por donación (el impuesto sobre sucesiones y donaciones). Ya se ha indicado antes que el impuesto de patrimonio no recauda mucho, pero tampoco lo hace el de sucesiones y donaciones, que recaudó 2.360 millones de euros en 2019 y 2.221 millones en 2020.[13]Estos impuestos representan el paradigma del famoso lema «Que paguen los ricos», pero la capacidad recaudatoria que tienen es la que hemos visto, al menos la actual. Esto no quiere decir que no haya margen de mejora. Lo hay y mucho, porque la gran diversidad normativa de las CC.AA. en lo tocante al impuesto de patrimonio o al de sucesiones causa importantes interferencias. No obstante, hay una diferencia de magnitud muy relevante en relación con los grandes impuestos, y eso no se puede olvidar.
La otra gran fuente de recaudación del Estado en su conjunto, además de las cotizaciones sociales y los impuestos directos, son los impuestos indirectos. Una parte importante de la diferencia recaudatoria con otros países de la Unión Europea radica aquí, en lo que recaudamos por impuestos indirectos.[14]Esto significa que cerrar esa brecha puede suponer incrementos indiscriminados de impuestos.
Tenemos el impuesto sobre el valor añadido (IVA), que es el impuesto general sobre las ventas de las empresas, o, lo que es lo mismo, el impuesto general sobre el consumo. Y es que las ventas netas de las empresas equivalen al consumo, ya que el consumo de productos de segunda mano es poco relevante (salvo en viviendas cuya adquisición se considera inversión y no consumo).[15]Es importante la precisión de «netas», porque el objetivo es gravar sólo el consumo final. Si se gravasen en cadena todas las operaciones entre empresas, habría un exceso brutal de imposición.
El impuesto sobre el valor añadido se denomina así porque se les exige a todos los empresarios por su valor añadido; un empresario debe pagar un porcentaje sobre sus ventas, pero se resta —se deduce, según la jerga técnica— lo que otros empresarios le han repercutido —cobrado— a él. En consecuencia, cada empresario ingresa una parte del impuesto, es decir, su valor añadido. Finalmente, el consumidor paga todo el impuesto sin poder deducirse —restar— nada. La ventaja técnica del IVA es su neutralidad; el consumidor pagará lo mismo independientemente del número de empresarios que haya en la cadena de producción y distribución, puesto que cada uno de ellos sólo paga por el valor añadido que aporta.
En el capítulo 26 hablaremos del IVA y de la imposición al consumo en general. Aquí sólo hay que señalar que el IVA es el segundo impuesto más recaudatorio de todo el sistema fiscal español, precisamente porque grava todo el consumo —o casi, porque hay exenciones, aunque en general limitadas—. La recaudación por IVA en 2019 ascendió a 71.538 millones de euros, lo que constituye en torno a un 80 por ciento de la recaudación del otro gran impuesto del sistema fiscal, el IRPF. Como era previsible, la recaudación sufrió un importante varapalo en 2020 debido a las restricciones de la COVID-19 (cayó un 11,5 por ciento), pero en 2021 repuntó con la reapertura de la economía, probablemente también con una reducción del fraude fiscal, y, a partir de mediados de ese año, con la inflación.
Además del IVA, que es el impuesto general, hay impuestos especiales, que sólo recaen sobre determinados productos: alcoholes, tabaco, gasolinas y gasóleos... La idea es disuadir a los consumidores de productos que se consideran nocivos o perjudiciales. Estos impuestos se exigen una sola vez, normalmente a la salida de la fábrica o la refinería.
Entre ellos están también los impuestos ligados a la energía. Como la transición ecológica es ante todo un cambio drástico en la producción y el consumo de energía, desde fuentes contaminantes hacia otras limpias, este es un tema que abordaremos en los capítulos 18 a 22. Ahí explicaremos el sector eléctrico y sus impuestos, que resultan especialmente complicados de entender, porque en buena medida financian el propio sistema de producción y distribución eléctrica y las subvenciones concedidas.
Los impuestos especiales recaudaron 21.380 millones de euros en 2019, y en 2020, con las restricciones, su recaudación cayó hasta los 13.806 millones. Aquí estamos en un campo intermedio para cualquier reforma fiscal; en conjunto pueden suponer algunos ingresos, pero un incremento sustancial de estos no puede provenir exclusivamente de aquí. En todos estos impuestos hay otras consideraciones. En el caso de los impuestos sobre hidrocarburos, además de recaudar se procura compensar la contaminación, pero si no existiesen los automóviles con motor de combustión, ya fuera de gasolina o diésel, no recaudaríamos prácticamente nada por los impuestos sobre hidrocarburos, aunque, eso sí, habría menos emisiones.
Un billete de cincuenta euros que sale del BCE y se dedica al consumo, sobre todo de productos que son objeto de impuestos especiales, vuelve con más facilidad a las arcas del Estado. Si un contribuyente gastara 121 euros en un producto objeto de IVA general, pagaría 21 euros en impuestos. Si los gastase en gasolina, más de la mitad del gasto serían impuestos. En cambio, si ahorrase los 121 euros y le dieran un 5 por ciento de intereses —que es mucho—, habría ganado seis euros. Si esos seis euros tributan a un tipo que varía entre el 19 y el 26 por ciento en la base imponible del ahorro en el IRPF, entonces apenas pagarán impuestos, como mucho 1,56 euros.[16]Incluso si los famosos seis euros de rentabilidad pagasen un 50 por ciento de IRPF, sólo se recaudarían tres euros. Moraleja: un país que consume ingresa más impuestos; y, en sentido contrario, la «austeridad» lleva a menos ingresos públicos.
Las CC.AA. cobran también por la adquisición de una vivienda usada y otros conceptos a través del impuesto de transmisiones patrimoniales onerosas. Este tributo, a diferencia de los demás impuestos indirectos, sí que se exige directamente al consumidor comprador. El elemento de control fundamental es el Registro de la Propiedad. Este impuesto tenía una recaudación enorme en la época del boom inmobiliario, pero, obviamente, con el estallido de la burbuja su recaudación se resintió.
Las CC.AA. son las administraciones que más gastan en España. Se nutren de transferencias estatales, de la participación en impuestos estatales que recauda la Agencia Tributaria —hasta el 50 por ciento del IVA y el IRPF y el 58 por ciento de los impuestos especiales— y de los tributos que cobran directamente: el impuesto de patrimonio, el impuesto de transmisiones patrimoniales (ITP), el impuesto de sucesiones y donaciones, y los tributos sobre el juego. El sistema, incluso sin tener en cuenta el peculiar sistema foral vasconavarro, es un galimatías de suma complejidad, que, nos guste o no, es una cuestión clave del reparto del poder político y, en consecuencia, también del reparto de los beneficios y sacrificios que comportan las políticas públicas.
Por último, los ayuntamientos, al igual que las CC.AA., también son muy dependientes de la recaudación del sector inmobiliario. La actividad constructora y urbanizadora dejaba importantes ingresos a la Hacienda local. Los consistorios recaudaban por conceder licencias de obra, a las que solían añadir el impuesto de construcciones, instalaciones y obras (ICIO), y por el llamado «aprovechamiento urbanístico», una cesión de suelo obligatoria por parte de los promotores al ayuntamiento en cualquier desarrollo inmobiliario. Habitualmente, el municipio revendía este suelo al propio promotor.
En cualquier caso, el principal recurso de los ayuntamientos es el impuesto de bienes inmuebles, que se paga todos los años por la propiedad inmobiliaria. Resulta muy complicado de defraudar salvo en la fase recaudatoria, aunque, incluso así, finalmente responde el propio inmueble. Por eso la recaudación de este impuesto no se resintió durante la crisis inmobiliaria. Es muchísimo más estable recaudar por tener un inmueble (IBI) que recaudar sólo cuando un inmueble cambia de manos (ITP). Como, además, el IBI aumentó bastante en 2012, los ingresos de las haciendas locales se incrementaron de forma importante. El resultado es que la mayoría de los más de ocho mil ayuntamientos tienen superávit todos los años. Se trata de un sistema desequilibrado, pero, por lo menos, aquí el contribuyente no tiene ninguna factura más que pagar.
Sin embargo, incluso en la parte más saneada del sistema fiscal, se ven los efectos de que no esté precisamente adaptado al siglo xxi. Después del IBI, el segundo tributo más recaudatorio de los ayuntamientos es el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, más conocido como «plusvalía inmobiliaria». Este impuesto es potestativo de los ayuntamientos, es decir, sólo se paga si el consistorio correspondiente lo tiene establecido en su ordenanza fiscal. Los que sí lo tienen recaudan unos 2.500 millones de euros al año.
La base de la plusvalía en la transmisión del suelo se calculaba sobre una «base objetiva», no sobre la ganancia que se hubiese obtenido. Esto suponía que en los casos en que se tenía que vender a pérdida, relativamente habituales tras el pinchazo de la burbuja inmobiliaria, se pagaba por una pérdida como si se hubiese ganado. El Tribunal Constitucional lo declaró inconstitucional en 2017, y en 2021, además, determinó que también era inconstitucional la forma de determinar la base del impuesto. Si el TC no hubiese limitado los efectos, muchos ayuntamientos habrían pasado de estar saneados a prácticamente quebrar. El caso ilustra el amplio margen de mejora de la fiscalidad española, y lo explicaremos en detalle en el capítulo 27.
Hasta aquí los impuestos tradicionales. En los últimos años se han creado otros nuevos. Uno es la «tasa Tobin», que en realidad es un impuesto a la compra de algunas acciones. Hablaremos de ella al hilo de la factura que nos dejó la crisis financiera. También tenemos el nuevo impuesto digital, que es algo revolucionario y que pretende gravar los beneficios de algunas multinacionales digitales acostumbradas a tributar exclusivamente en el país de Nunca Jamás.
Una vez que hemos repasado los impuestos que tenemos para pagar las facturas, podemos seguir a Benjamin Franklin y analizar la otra certeza de nuestra vida, la muerte. Veamos la factura terrible que nos dejó la pandemia. En el capítulo 24, una vez examinadas todas las clases de facturas, volveremos a la cuestión de cómo se pagan, a los impuestos.