La noche del 26 de septiembre de 2016 había empezado con buen pie para Hillary Clinton. La antigua secretaria de Estado llevaba ventaja en su primer debate electoral contra Donald Trump, la estrella de la telerrealidad que se había impuesto en las primarias republicanas. Nervioso y agresivo, el candidato del Partido Republicano no cesaba de interrumpir a su oponente. La candidata demócrata, bien preparada y relajada, seguía anotándose tantos, cuando de repente el debate se centró en los impuestos.
Rompiendo con una tradición que se remontaba hasta principios de la década de 1970, Trump se había negado a publicar sus declaraciones de impuestos, aduciendo que se lo impedía una auditoría en curso del Servicio de Impuestos Internos. Clinton hostigaba al promotor inmobiliario milmillonario para que hablase de lo poco que había pagado a lo largo de los años: «La única vez que hemos visto alguna declaración de impuestos fue cuando trataba de conseguir una licencia para un casino, y lo que mostraban era que no había pagado los impuestos federales sobre la renta». Trump lo admitió con orgullo: «Eso demuestra mi inteligencia». Clinton no replicó. De poco habría servido una exposición desapasionada de las meditadas, cuidadosamente ponderadas y bien diseñadas soluciones tecnocráticas que tenía previstas para el código tributario de la nación.
En términos políticos, «Eso demuestra mi inteligencia» fue una salida muy astuta. El hecho de que uno de los hombres más ricos del país pudiera permitirse no pagar impuestos, como él mismo reconocía, era tan absurdo que reforzaba el relato central de la campaña de Trump. La clase dirigente de Washington había fallado al país. El código impositivo, al igual que todo lo demás, estaba amañado. En la respuesta de Trump resonaba el eco del antiguo presidente Ronald Reagan, con su célebre comparación del código fiscal con un «atraco diario». Tanto a juicio de Trump como de Reagan, la búsqueda incesante del interés propio promueve la prosperidad general. El capitalismo aprovecha la codicia humana en aras del bien común. Los impuestos son un impedimento y lo que hay que hacer es eludirlos.
Al mismo tiempo, «Eso demuestra mi inteligencia» exponía la paradoja de una ideología así. El incesante interés propio destruye las normas de la confianza y la cooperación que moran en el corazón de toda sociedad próspera. El propio Trump no sería nada sin las infraestructuras que conectan sus rascacielos con el resto del mundo, el sistema de alcantarillado que conduce sus residuos, los profesores que enseñaron a leer a sus abogados, los médicos y la investigación pública que cuidan de su salud, por no hablar de las leyes y los tribunales que protegen sus propiedades. Lo que hace prosperar a las comunidades no es una batalla campal sin restricciones, sino la cooperación y la acción colectiva. Sin impuestos no hay cooperación, ni prosperidad ni destino común; no hay ni tan siquiera una nación que necesite un presidente.
El alarde de Trump revelaba uno de los fracasos de la sociedad estadounidense. Había llegado a ser tan natural que los ricos no contribuyeran a las arcas públicas que un candidato a la presidencia lo reconocía abiertamente mientras su oponente no ofrecía en respuesta ninguna solución clara. El sistema tributario del país, la institución más importante de cualquier sociedad democrática, había fracasado.
Hemos escrito este libro con dos objetivos en mente; el primero, entender cómo se ha sumido exactamente en este caos Estados Unidos; el segundo, contribuir a arreglar el desastre.
El reconocimiento por parte del candidato Trump era solo una prueba anecdótica de una nueva injusticia en Estados Unidos. Incluso mientras sus ingresos crecían, mientras cosechaban los frutos de la globalización y su riqueza se disparaba hasta cotas nunca vistas, los estadounidenses más afortunados han visto caer sus tasas impositivas. Mientras tanto, las clases trabajadoras veían cómo se estancaban sus salarios, se deterioraban sus condiciones laborales, se disparaban sus deudas y subían sus impuestos. Desde la década de 1980, el sistema impositivo ha enriquecido a los ganadores de la economía de mercado y ha empobrecido a quienes obtenían pocas recompensas del crecimiento económico.
Toda democracia ha de debatir el tamaño apropiado de la Administración pública y el grado ideal de progresividad tributaria. Basándose en la historia y en la experiencia internacional, en las estadísticas y en el razonamiento abstracto, es natural que tanto los individuos como los países cambien a veces de opinión. Ahora bien, ¿acaso las variaciones en la política fiscal de las últimas décadas han sido el fruto de una deliberación informada? ¿Acaso el desplome de los impuestos para los ultrarricos ha reflejado lo que deseaban los estadounidenses como sociedad?
Lo dudamos. Algunas de estas transformaciones han sido el resultado de decisiones conscientes, pero son muchas más las que se han asumido de forma pasiva, como la aparición de una industria de evasión fiscal que oculta los ingresos y la riqueza; el surgimiento, con la globalización, de nuevas lagunas jurídicas explotadas por las empresas multinacionales, o la espiral de la competencia fiscal internacional, que ha llevado a los países a reducir una tras otra sus tasas impositivas. La mayoría de los cambios en la tributación no responden a un súbito apetito popular por eximir a los ricos, sino a fuerzas que han prevalecido sin la contribución de los votantes. Tengan o no efectos económicos positivos los recortes tributarios, las convulsiones de las últimas décadas no son, en líneas generales, el producto de decisiones racionales deliberadas y tomadas por una ciudadanía informada. El triunfo de la injusticia fiscal es, ante todo, una negación de la democracia.
La primera contribución de este libro consiste en contar la historia de esta gran transformación, y la nuestra no será la de la izquierda contra la derecha. No trata del triunfo de los conservadores que promueven una Administración pequeña sobre los liberales que hablan del reparto de la riqueza. Es la historia de cómo se ha socavado el sistema tributario establecido por el New Deal. En cada etapa de su desaparición hallamos el mismo patrón. Empieza con un estallido de evasiones fiscales. Continúa con el enconamiento de dicha elusión de impuestos, permitido por los responsables políticos, a quienes paralizan enemigos supuestamente invencibles, como los refugios tributarios, la globalización, los paraísos fiscales y la opacidad financiera. Y termina con la reducción de las tasas impositivas de los ricos por parte de los gobiernos, so pretexto de que gravar a quienes más tienen se ha vuelto imposible.
Para entender esta injusticia, así como qué decisiones (o la ausencia de estas) han contribuido a su triunfo, hemos emprendido una investigación económica en profundidad. Aprovechando un siglo de estadísticas, hemos calculado cuánto ha pagado en impuestos en Estados Unidos desde 1913 cada grupo social, desde los más pobres hasta los milmillonarios. Nuestras series de datos incluyen todos los impuestos pagados a los gobiernos federales, estatales y locales; el impuesto federal sobre la renta, por supuesto, pero también los impuestos estatales sobre la renta, un sinnúmero de impuestos sobre las ventas e impuestos especiales, el impuesto de sociedades, los impuestos sobre bienes inmuebles comerciales y residenciales y los impuestos sobre los salarios. La distinción entre «impuestos pagados por los hogares» e «impuestos pagados por las empresas» carece de sentido, ya que todos los pagan las personas, así que en nuestro trabajo hemos asignado todos los impuestos a los individuos existentes a lo largo de más de un siglo.
Nuestro enfoque es sistemático. El presidente Trump puede jactarse de no pagar muchos impuestos, pero ¿qué ocurre con el resto de los ricos? ¿Es Trump una anomalía o un ejemplo de un fenómeno más amplio? Los casos individuales pueden servir para concienciar, pero, por muy llamativos que resulten, no nos permiten comprender lo que sucede en la sociedad en general. Con el fin de estudiar los cambios en la tributación y sus implicaciones, hemos combinado metódicamente las pruebas disponibles en un marco coherente: tabulaciones de las declaraciones de impuestos sobre la renta; resultados de las auditorías fiscales; datos de encuestas de hogares; informes sobre los beneficios contabilizados por las multinacionales estadounidenses en sus filiales en el extranjero; balances macroeconómicos, y cuentas nacionales e internacionales. Las estadísticas económicas nunca son perfectas; las nuestras también cuentan con limitaciones, que indicaremos a su debido tiempo. Ahora bien, esta combinación de datos revela en conjunto qué decisiones, leyes y políticas han alimentado la injusticia fiscal.
Esta perspectiva integral, fruto de años de investigaciones sobre la economía estadounidense, nos permite estudiar los cambios a largo plazo en la progresividad del sistema impositivo de Estados Unidos en su totalidad, algo que ninguna agencia gubernamental ni institución de investigación han sido capaces de hacer hasta la fecha. Los datos revelan la escala de las transformaciones ocurridas a lo largo de las últimas décadas, incluidas, por primera vez, las consecuencias de la presidencia de Donald Trump.
Echemos un vistazo. En 1970, los estadounidenses más ricos pagaron en impuestos un total de más del 50% de sus ingresos, lo que duplicaba el porcentaje pagado por la clase trabajadora. En 2018, a raíz de la reforma tributaria de Trump, y por primera vez en los cien últimos años, los milmillonarios pagaron menos que los obreros siderúrgicos, los profesores y los jubilados. Los ricos han visto retroceder sus impuestos a los niveles de la década de 1910, cuando el Estado tenía solamente una cuarta parte del tamaño del actual. Es como si se hubiera borrado un siglo de historia fiscal.
Más allá de Estados Unidos en sí, nuestra historia concierne de manera más fundamental al futuro de la globalización y de la democracia. Y es que, aunque los cambios en la tributación han sido extremos a este lado del Atlántico, el triunfo de la injusticia impositiva no es específico de este país. En un grado variable, la mayoría de las naciones han visto aumentar la desigualdad y disminuir la progresividad tributaria en un contexto de evasión fiscal creciente y competencia impositiva sin cortapisas. Por todo el mundo surgen las mismas preguntas y con la misma urgencia. Si los impuestos promulgados por nuestros cargos electos siguen aumentando la renta de una minoría privilegiada, ¿quién mantendrá la fe en las instituciones democráticas? Si la globalización significa impuestos cada vez más bajos para sus principales vencedores y cada vez más altos para los excluidos, ¿quién conservará la fe en la globalización? No hay tiempo que perder. Hemos de inventar las nuevas instituciones fiscales y formas de cooperación que contribuyan al florecimiento de la democracia y de la apertura internacional en el siglo XXI.
La buena noticia es que podemos corregir la injusticia fiscal ahora mismo. No hay nada inherente a la globalización que anule nuestra capacidad de gravar a las grandes compañías y a los ricos. La decisión está en nuestras manos. Podemos dejar que las multinacionales escojan el país en el que declarar sus beneficios o podemos elegir por ellas. Podemos tolerar la opacidad financiera, con las incontables posibilidades de fraude fiscal que esta conlleva, u optar por medir, registrar y gravar la riqueza. Podemos consentir la expansión de una industria que ayuda a los ricos a eludir impuestos o decidir regularla y erradicar el suministro de argucias fiscales. Es posible hacer compatibles la globalización y la tributación progresiva. La segunda aportación de este libro consiste en mostrar la manera de hacerlo.
Tanto en la izquierda como en la derecha, muchos están convencidos de que, hoy por hoy, gravar a las corporaciones multinacionales resulta prácticamente imposible. Si tratamos de cobrarles impuestos, se trasladarán a Irlanda, a Singapur o, quizá, en el futuro, a China. Su capital es intangible y puede moverse a Bermudas en un nanosegundo. ¿Otros países tienen tipos impositivos bajos? Nosotros hemos de tener tipos bajos. ¿Otros países están renunciando a gravar a las compañías multinacionales y a las rentas altas? Nosotros también debemos renunciar. La coordinación fiscal entre los países es una utopía y el único futuro es una carrera hacia el abismo.
Estas creencias, por mucha que sea la sinceridad con que se profesen, por muy ampliamente compartidas que parezcan, son erróneas. En lugar de participar en una batalla campal fiscal, podemos coordinar nuestras políticas, como ya hemos hecho con éxito en muchas otras áreas de las relaciones internacionales. Huelga decir que somos perfectamente conscientes de que algunos países y grupos sociales obtienen grandes beneficios de la globalización en su versión actual, pero también son posibles otras formas. En las páginas que siguen, estudiaremos la aritmética de la competencia fiscal y el papel central que esta ha desempeñado en la prosperidad de unos pocos. Pero veremos asimismo que hay un puñado de países que podrían pitar el final de este partido si actuasen juntos, así como el modo en que se pueden tomar medidas defensivas contra los paraísos fiscales, de modo que pudiese reemplazarse la actual carrera hacia el abismo por una trayectoria hacia la cima.
La idea de que las constricciones externas o técnicas, como la «competencia internacional», la «evasión fiscal» o las «lagunas jurídicas», hacen de la justicia fiscal una fantasía ociosa no resiste el análisis. En lo concerniente al futuro de la tributación todo es posible; desde la desaparición del impuesto sobre la renta —un resultado plausible si se mantiene la tendencia de las cuatro últimas décadas— hasta unos niveles de progresividad nunca vistos hasta ahora; existe ante nosotros una infinidad de futuros posibles.
¿Deberían los milmillonarios pagar en impuestos el 23% de su renta, como hacen en la actualidad en Estados Unidos, o algo más cerca del 50%, como hacían allá por 1970? ¿Deberían gravarse los beneficios corporativos a un 52%, como en 1960, o a un 21%, como se hace desde la reforma fiscal de 2018? Por fortuna, ni los datos ni la ciencia van a zanjar jamás estas cuestiones. No son preguntas para los economistas, sino para toda la gente, que debería decidir sobre ellas mediante la deliberación democrática y el voto. El modo en que pueden ayudar los economistas es recopilando información vital para un gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, mostrando la multiplicidad de caminos posibles y describiendo dichos caminos y sus implicaciones, esto es, cómo nos afectarían a cada cual las diferentes formas de distribución de impuestos y cómo las decisiones que tomemos hoy condicionarán mañana el crecimiento de la renta de los distintos grupos sociales.
La tercera contribución de este libro consiste en ofrecer una nueva herramienta que haga justo eso; taxjusticenow.org es un sitio web de simulaciones que permite a los responsables políticos, a los activistas y, en general, a todas las personas —con independencia de su tendencia política, la escuela de pensamiento o su conocimiento sobre economía— calcular el efecto de los cambios en las políticas fiscales sobre la distribución de impuestos, la renta y la riqueza de cada grupo social, y sobre las dinámicas de la desigualdad. La página facilita que cualquiera pueda evaluar cómo afectarían a la sociedad las modificaciones de los parámetros del actual sistema impositivo, así como las reformas más audaces. ¿Bastaría elevar hasta el 70% la tasa marginal máxima del impuesto sobre la renta para lograr que los milmillonarios contribuyeran más a las arcas públicas (todos los impuestos incluidos) que los estadounidenses de clase trabajadora? ¿Y si incrementáramos el tipo del impuesto sobre sociedades hasta el 30% o creáramos un nuevo gravamen sobre la riqueza para los superricos? ¿Cuánto podrían bajarse los impuestos a la clase media o cuánto podría reducirse el déficit?
Estas preguntas siempre desempeñarán un papel relevante en el debate político, si bien en la actualidad los ciudadanos no tienen modo alguno de responderlas con precisión. Existen simuladores fiscales en el Tesoro de Estados Unidos, la Oficina del Presupuesto del Congreso y algunos laboratorios de ideas, como el Centro de Política Fiscal o el Instituto de Política Tributaria y Económica, pero estos se hallan fuera del alcance de los periodistas, los candidatos y el electorado en general.
En ese contexto, la mayoría de las discusiones sobre impuestos acaban siendo bastante difusas. En la izquierda es común afirmar que un 1% de la ciudadanía posee tanta riqueza que podrían recaudarse sumas considerables gravándolo más. Esto es cierto, pero la afirmación ha de precisarse: ¿Cuántos ingresos podemos esperar recaudar exactamente si aumentamos los impuestos a los ricos? ¿Serían suficientes para financiar la educación universitaria y el seguro médico gratuitos para todos? Entre los centristas, muchos lamentan la existencia de una retahíla de lagunas fiscales, y argumentan que si fuéramos capaces de colmarlas, no serían necesarios más cambios. Es importante llenar las lagunas, pero ¿estamos seguros de que ello influiría decisivamente en la distribución de los pagos de impuestos? En la derecha, la ortodoxia dicta que, combinando todos los impuestos, podemos ver que las tasas marginales máximas son ya elevadas. Así, los gravámenes adicionales serían punitivos o perjudicarían el crecimiento económico, y, en su lugar, Estados Unidos debería introducir un impuesto sobre el consumo. ¿Por qué no? Ahora bien, ¿un sistema impositivo semejante no sería más regresivo todavía que el actual?
taxjusticenow.org ofrece respuestas fácticas a estas preguntas, basadas en un nuevo enfoque económico. Nuestro simulador incluye todos los impuestos a todos los niveles gubernamentales, y no solo el impuesto sobre la renta o los impuestos federales. Permite simular innovaciones fundamentales, como la introducción de un impuesto progresivo sobre la riqueza o un impuesto de base amplia para financiar la asistencia sanitaria para todos. Y mientras que las herramientas políticas existentes se centran en el efecto de los cambios tributarios sobre los ingresos públicos, la nuestra muestra sus implicaciones para un parámetro ausente con demasiada frecuencia en los debates sobre políticas fiscales, es decir, la desigualdad.
Todo el mundo ha visto los titulares sobre el aumento de los ingresos y la concentración de la riqueza en Estados Unidos; un incremento súbito en la franja más alta y un lento crecimiento para el resto. Se trata de una realidad; la proporción de la renta nacional estadounidense obtenida por el 1% con más riqueza ha aumentado desde el 10% en 1980 hasta cerca de un 20% en la actualidad. ¿Continuará esta tendencia? Eso dependerá de las políticas que decidan adoptar los futuros gobiernos y, en especial, de qué política fiscal prevalezca.
De mantenerse la tendencia actual, es probable que la concentración de los ingresos siga creciendo a medio plazo, gracias a un efecto de bola de nieve; los ricos ahorran una proporción más alta de sus ingresos que el resto de la población, lo cual les permite acumular más riqueza, lo que a su vez genera ingresos adicionales. Durante la mayor parte del siglo XX, la tributación progresiva, en especial los altos tipos impositivos sobre el capital (en lugar del trabajo), ha mantenido bajo control esta espiral. Pero los cambios fiscales de las dos últimas décadas han desmantelado esta salvaguardia.
Para evitar que la desigualdad alcance niveles extremos, hará falta crear un nuevo sistema tributario para el siglo XXI. Más adelante en este libro, ofrecemos una lista de propuestas originales y prácticas para llevar a cabo esta transformación, desde el cobro de impuestos a la riqueza extrema hasta la recaudación a las empresas multinacionales, y desde la financiación de la asistencia sanitaria hasta la reinvención del impuesto progresivo sobre la renta. Nuestras soluciones no son perfectas, ni tampoco son las únicas respuestas posibles. Pero son precisas —las hemos evaluado cuidadosamente y hemos pensado mucho en cómo aplicarlas— y transparentes —cualquiera puede simular el efecto que tendrían sobre la distribución de los impuestos y las dinámicas de renta y de riqueza para cada grupo social—, y están respaldadas por las pruebas y las teorías aportadas por la investigación actual.
¿Son políticamente realistas estas ideas para controlar la desigualdad? Es fácil perder las esperanzas; el dinero oscuro en la política y las ideologías interesadas son enemigos poderosos. Estos problemas son reales, pero no deberíamos desesperarnos. Antes de que triunfase la injusticia, Estados Unidos era un modelo de justicia fiscal. Era la democracia que tenía quizá el régimen tributario más marcadamente progresivo del planeta. En la década de 1930, los responsables políticos estadounidenses inventaron (y luego aplicaron durante casi medio siglo) tasas marginales máximas del impuesto sobre la renta del 90% a las rentas más altas. Los beneficios corporativos se gravaban al 50%, y las grandes haciendas a cerca del 80%. Con los ingresos generados, Estados Unidos construyó las escuelas que hicieron productivo y próspero a su pueblo, financiando unas universidades públicas que continúan siendo en la actualidad la envidia del mundo.
La historia de la fiscalidad, como veremos en breve, está llena de giros de ciento ochenta grados. Si nos guiamos por esto, los milmillonarios «inteligentes» que hoy no pagan muchos impuestos no nos engañarán a perpetuidad.